工程总承包，在摸索中前行

2019年12月31日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合出台了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（以下简称《管理办法》），自2020年3月1日起正式施行。《管理办法》从住房和城乡建设部组织课题组于2017年7月25日召开专题启动会，到2019年12月23日正式颁布，历时三年，公开征求意见稿二次，从单独由住房和城乡建设部组织到最后两部委协同联合出台，两部委分别对不同行业和人群进行了多次调研并召开座谈会，在最后发布时又新增加了工程总承包项目需要“双资质”以及有条件的“资质直接互相申请”等条文，条文也从草案的69条缩减至最终的28条。可见各方的争议之大，难度显而易见。

《管理办法》在各方纷争中落地，在今后若干时间段中，将作为实施工程总承包的操作依据。从出台颁布到现在，通过不同形式能找到许多解读。本人见证和参与了《管理办法》从课题启动到出台的若干重要阶段的工作和讨论，现谈谈自己对该《管理办法》的实践与思考，与大家共勉。

设计和施工的融合是贯穿其中的核心范围更加清晰

工程总承包的初心是指建设单位将工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等过程全部或部分发包给工程总承包企业，可以是EPC、DB等若干模式，并不是只有目前市场上提出的“EPC”一种模式。从《管理办法》“第三条”工程总承包解释、“第七条”原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包、“第九条”建设单位提供的资料和条件“包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料”等、“第十五条”建设单位承担的主要风险来看，将勘察部分剔除出了工程总承包的范畴。

《管理办法》明确工程总承包是指“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包”。从中可以看出，勘察和前期报建不包括在工程总承包范围之内，这同以前部分工程总承包项目把勘察和前期报建包括在内有明显改进。同时《管理办法》中第十五条中明确“不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化”，风险由建设单位承担，这符合项目实施和风险分担的实际情况，也为推行工程总承包总价合同模式提供了条件。

另外，《管理办法》第六条中明确“建设内容明确、技术方案成熟”的项目，适宜采用工程总承包方式，同以往的有关文件规定有较大变化。《管理办法》不再提“政府项目、装配式项目、采用BIM技术项目”等鼓励或优先采取工程总承包模式的说法。这给工程总承包市场提供了更大的发展空间，也表明了政府全力推广工程总承包的决心，避免了许多打“幌子”和“假”的工程总承包的出现。

负总责的界限清晰

《管理办法》第三条中明确：工程总承包单位“对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责”，并且在第二十二条中提到“工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任”；在二十三条中提到“工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。”明确了总分包的质量和安全职责，避免了在工程总承包项目出现质量和安全事故时，工程总承包项目的质量安全事故处理无法可依的情况。

明确“双资质”要求

《管理办法》第十条明确：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。”此条是在二次公开征求意见稿之外新增的条款。“双资质”的明确，也使得现有的法律法规都能够适用工程总承包模式的实施与发展。

这与之前的“具有设计或施工资质的企业可以承担相应的工程总承包项目”要求有了本质的区别，虽然在《管理办法》第十二条中又补充新增了单资质企业可以申请另一个资质的条件，但仍是目前实施困惑或难度最大的问题。

问题的所在表象是只有单资质企业要做完整的工程总承包项目，可以通过第十二条去申请另一个资质，从操作层面讲只是早晚而已，其实质是企业如何转型或者是企业到底朝着哪个方向发展的大事。已具备“双资质”的企业做工程总承包项目当然水到渠成；只有设计资质的企业申请施工资质，有相应业绩申请难度不大，但关键是有了施工资质，设计与施工还是有本质的差别，不管是人才、资金实力或融资、组织机构、实施模式、管理制度等，都将会是很大的挑战，建议企业务必组建适合施工的管理机构，如施工材料和设备租赁的采购制度、施工财务支付制度等，施工主体必须自己承担完成，与之前在项目施工管理中所积累的经验和知识是远远不够的。同理，只有施工资质的企业申请设计资质，原来以“干”为主、按图施工的企业，即使延伸到设计端，其设计由于实力不强和范围不广等方面的局限，将影响竞争力的提升，也不是那么容易的事。因此，需要相关企业做好各方面的充分准备，避免“赶潮流”。资质问题实际上是在倒逼企业进行改革。